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Gasto en Pensiones y su Perspectiva de Largo Plazo
Presentación
En la última década, los recursos del presupuesto federal destinado al pago de pensiones y jubilaciones han crecido de manera significativa, de 2008 a 2018 prácticamente se duplicaron en términos reales, pasando de 388 mil 660 millones de pesos (mdp) a 793 mil 734 mdp en 2018, lo que representó el 2.06 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) de 2008 y el 3.5 de 2018.
De acuerdo con estimaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en el año 2023 su representatividad será equivalente a 4.1 por ciento del PIB; para entonces, los adultos de 60 años (adultos mayores) o más representarán el 12.28 por ciento de la población.
No obstante, como se verá en la presente nota, éste no es el año en el que llegará al máximo la erogación por el pago de pensiones y jubilaciones de los esquemas pensionarios, pues el país está en una transición demográfica; en el 2050 el porcentaje de adultos mayores llegará a 21.50 por ciento, es decir, 1 de cada 5 personas tendrá 60 años o más.
Es importante destacar que la estructura del gasto en pensiones y jubilaciones presentado por la SHCP, sólo incluye a las obligaciones vinculadas a los esquemas de aseguramiento contributivos, esto es, no considera el gasto en los programas de apoyo a los adultos mayores, pues éstos se otorgan mediante subsidios y están sujetos a disponibilidad presupuestaria, en tanto que el gasto aquí expuesto, se refiere a gasto obligatorio.
Dada la presión creciente del gasto en pensiones y jubilaciones, se elaboró la presente nota cuyo objetivo es ofrecer un panorama de las obligaciones derivadas del gasto en pensiones y jubilaciones contributivas, y la perspectiva de largo plazo de los principales esquemas pensionarios, tales como el del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); el del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); el correspondiente a Petróleos Mexicanos (PEMEX) y el de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), los cuales, en conjunto representan el 93.3 por ciento del gasto en pensiones y jubilaciones.
A pesar de que dichos esquemas pensionarios han sido reformados, el costo fiscal vinculados a los planes abrogados aún no han alcanzado su máximo, como veremos más adelante. Por otra parte, se presenta una reflexión sobre el sistema de retiro basado en cuentas individuales, pues con base en datos de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), se vislumbra que pocos trabajadores cumplirán los requisitos para retirarse a los 65 años, ni qué decir a los sesenta años y la mayoría de ellos lo hará con la pensión mínima garantizada.
El documento está estructurado de la siguiente forma, en el primer apartado se hace una descripción de las reformas a los sistemas pensionarios, posteriormente se expone la composición del gasto en pensiones y se hace un análisis sobre su estructura y con base en la información disponible, se expone por entidad generadora de las obligaciones, la evolución de los compromisos pensionarios; se presenta una estimación sobre las obligaciones pensionarias en el 2035, año en que alcanzará su máximo en varias de las dependencias cuyo plan de retiro fue reformado.
Cuando se analizó la situación de las obligaciones pensionarias derivadas del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), no pudo dejarse de lado la situación de las cuentas individuales, pues cabe recordar que el gobierno federal garantizó pensiones mínimas en caso de que el monto acumulado a lo largo de la vida laboral del trabajador no sea suficiente para adquirir una pensión equivalente a la garantizada.
1. Reformas a los Sistemas Pensionarios
Ante la presión creciente que las pensiones ejercían sobre las finanzas públicas, en la década de los ochenta, diversos países realizaron reformas estructurales a sus sistemas pensionarios; migraron de un esquema de reparto de beneficio definido (esquema de reparto), a un esquema pensionario de cuentas individuales, cuyas principales diferencias son la siguientes: En el esquema de beneficio definido, los trabajadores conocen desde un principio cuánto recibirán de pensión como porcentaje de su último salario, lo cual, les da certeza sobre el monto de los ingresos que tendrán al final de su vida laboral, sin embargo, en caso de no cumplir con los requisitos para retirarse, establecidos en los ordenamientos que los regulan, no pueden disponer de las cuotas de aportación que se hayan realizado para su retiro.
En el esquema de cuentas individuales, cada trabajador tiene una cuenta, en donde se depositan sus cuotas, las cuales son invertidas a fin de hacer crecer los recursos que a lo largo de la vida laboral del trabajador se van depositando en su cuenta, para que, al momento de su retiro, éste pueda contratar con una aseguradora una pensión, la cual, estará en función del ahorro acumulado, por lo que el monto de su pensión lo conocerá hasta el final de su vida laboral, desventaja que tiene respecto al esquema de beneficio definido, no obstante, tiene la ventaja de que en caso de no cumplir con los requisitos para retirarse, establecidos en la normatividad correspondiente, puede retirar el monto acumulado en su cuenta individual.
El país pionero en migrar de un esquema de beneficio definido a uno de cuentas individuales fue Chile, en 1981, seguido de diversos países, entre ellos México, en donde poco menos de tres lustros después, en 1995, se aprobó la reforma al principal esquema pensionario del país: el normado por la Ley del Seguro Social (LSS), en ésta, se respetaron los derechos de las personas afiliadas al IMSS antes del 1 de julio de 1997, año en que entró en vigor la LSS vigente: a los pensionados a esa fecha se les respetó su pensión y a los trabajadores afiliados hasta el 30 de junio de 1997, se les otorgó el derecho de elegir, al final de su vida laboral, el esquema pensionario por el que se retirarán. Todas las pensiones bajo el esquema de reparto (viejo plan), quedaron a cargo del gobierno federal, por lo que cada año, se destinan recursos del presupuesto de egresos de la federación para hacer frente a dichas obligaciones.
En marzo de 2007, doce años después de la reforma al esquema pensionario del IMSS, fue reformado el segundo esquema más importante del país, el normado en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (LISSSTE), normativa que rige la seguridad social de los trabajadores al servicio civil del estado. Dicha reforma tuvo algunos matices distintos respecto a la del IMSS, uno de ellos es que, a diferencia de los afiliados al IMSS, los trabajadores que cotizaban al ISSSTE antes de que entrara en vigor la reforma, tuvieron que decidir si permanecían en el esquema de beneficio definido o si migraban al de cuentas individuales.
Un aspecto en común es que, el gobierno federal también asumió la responsabilidad de cubrir el pago de las pensiones de beneficio definido y en ambos casos, garantizó una pensión mínima para los trabajadores que pertenezcan al esquema pensionario de cuentas individuales, cuando los recursos de su cuenta individual, no sean suficientes para contratar una pensión por un monto mayor o igual al mínimo establecido.
A pesar de que las dos reformas citadas, se justificaron como necesarias frente a la insostenibilidad financiera que representaba el modelo pensionario de reparto, algunos otros esquemas pensionarios diseñados bajo el mismo modelo, fueron reformados varios lustros después, tal es el caso del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los trabajadores del IMSS, modificado en 2005; el de la Comisión Federal de Electricidad (CFE),reformado en 2008, 14 años después de la reforma a la Ley del Seguro Social; y recientemente el esquema pensionario de Petróleos Mexicanos (Pemex), mientras que, algunos otros esquemas de retiro, aún no han sido modificados.
Más información consulta el archivo adjunto.
Centro de Estudio de las Finanzas Públicas-Cámara de Diputados
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